Een van de gevaren van de meningsvorming over het functioneren van onze parlementaire democratie is de tendens om veel bevoegdheden van burgers en regeringen over te dragen aan het ambtenarenapparaat. Dat leidt tot een verlies aan democratie en tot een versterking van bureaucratie.
Hoe gaat dat in zijn werk? Bepaalde groepen mensen zijn ontevreden over een deel van het regeringsbeleid. Bijvoorbeeld het beleid van de Nederlandse regering tegenover de staat Israël. Nederland is te toegeeflijk naar Israël, zegt men. Israël behandelt de bevolking van Gaza onheus (of pleegt daar zelfs “genocide”) en dat moet stoppen. Maar tegenwicht tegen Israël geeft de Nederlandse regering niet. Of onvoldoende, naar het oordeel van de critici. Wat moet dan gebeuren? Dan is vaak het antwoord: de ambtenaren moeten hier protesteren tegen de regering (hun minister) of zelfs helemaal hun gehoorzaamheid opzeggen.
De ambtenareneed
Vaak wordt dit soort pleidooien ondersteund door een verwijzing naar de eed die ambtenaren hebben gezworen. Er komt een nieuwe versie van de ambtseed. Alle rijksambtenaren moeten deze afleggen als ze in dienst komen bij de Rijksoverheid. Dit wordt nieuw: “De nieuwe versie maakt duidelijker dat ambtenaren werken in het algemeen belang voor onze samenleving”.
Het grote gevaar van deze nieuwe eed is dat deze gemakkelijk verkeerd kan worden geïnterpreteerd. Hoe? Door heel veel nadruk te leggen op het feit dat het de ambtenaar zelf is (en niet de minister) die kan bepalen wat dat “algemeen belang voor onze samenleving” inhoudt. Met andere woorden, die ambtseed kan worden gebruikt om elke dienstopdracht die een minister aan zijn ambtenaren geeft te ondermijnen. De “gewetensvolle” ambtenaar kan zich zo ontworstelen aan het regeringsbeleid en zijn eigen beleid gaan voeren. We komen dan te leven in een staat die geen democratie meer is, maar een ambtenarenstaat of een bureaucratie.
Wat is echter de “normale staat”? Het functioneren van de Nederlandse democratie wordt uitgelegd in art. 42, lid 2 van de Nederlandse Grondwet dat luidt: “De koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk”. Ik focus nu even op die ministeriële verantwoordelijkheid. Dat betekent in feite: de minister is de baas. Waarom? Omdat alleen de minister zich voor het beleid ten opzichte van de volksvertegenwoordiging verantwoordt. De minister “de baas maken” is dus een eis van de democratie. Via de minister kunnen wij, de burgerij van Nederland, controle houden over het beleid. Als je die band doorknipt, blijft er slechts willekeur over. Ambtelijke willekeur, om precies te zijn.
Ja maar die ambtenareneed dan?
Wat nu als de ambtenaar iets wordt opgedragen dat strijdig is met die eed? Wat nu als van de ambtenaar iets wordt gevraagd dat in strijd is met de Grondwet? Dan moet die ambtenaar toch kunnen weigeren die instructies uit te voeren? Wat nu wanneer van de ambtenaar wordt gevraagd dat hij meewerkt aan “genocide”? Dan geldt toch niet “bevel is bevel”?
Nee, dat is waar. Maar dan gaat het om zéér specifieke omstandigheden waarin een democratie in feite niet meer functioneert. Zoals tijdens de Tweede Wereldoorlog. Dan kan het moreel geboden zijn dat een ambtenaar zich verzet tegen het gezag.
Hier wordt dat nader uitgewerkt: “Legaliteit en legitimiteit in natuurrechtsleer en rechtspositivisme”, in: Paul Cliteur en Afshin Ellian, Legaliteit en Legitimiteit: de Grondslagen van het Recht, Leiden University Press, Leiden 2016, pp. 1-45: https://ap.lc/1aliX
Wie meent dat Nederland in feite nu al in deze fase verkeert, heeft heel wat uit te leggen. Dan leven we dus in feite onder de “bezetting”. Dan is het ambtelijke plicht om zoveel mogelijk zand in de machinerie te strooien in de hoop daarmee het regiem te ondermijnen. Er zullen wel mensen zijn die dat denken. Maar dat zijn zeer radicale mensen die in feite, op basis van hun onvrede met een deel van het overheidsbeleid, de hele parlementaire democratie omver willen werpen.
Paul Cliteur is co-auteur van Legaliteit en Legitimiteit: de Grondslagen van het Recht, Leiden University Press, Leiden 2016:
